Konferenzreport

Network Neutrality: Implications for Europe
Hotel Kanzler, Bonn, 3./4.12.2007

In den Vereinigten Staaten findet seit einiger Zeit eine intensiv geführte Debatte über die Frage statt, ob Internet Service Provider gesetzlich dazu verpflichtet werden sollten, Anbietern von Inhalten, Anwendungen und Endgeräten diskriminierungsfreien Zugang zu ihren Netzen zu gewähren. Diese Debatte, die unter dem plakativen Titel „Network Neutrality", zu deutsch Netzneutralität geführt wird, entzündet sich dabei insbesondere zwischen Netzbetreibern und Inhalteanbieter.

Die Befürworter von regulatorischen Eingriffen zur Sicherstellung von Netzneutralität argumentieren, dass es sich beim Internet, ähnlich wie bei Elektrizität oder Wasser um ein Öffentliches Gut handelt, welches daher unter besonderem Schutz des Staates stehen sollte; insbesondere dann, wenn private Netzwerke versuchen, Kontrolle über die Inhalte und Anwendungen auszuüben, auf die Endnutzer zugreifen können. Die Anhänger der Idee einer gesetzlich garantierten Netzneutralität, die unter anderem Internetunternehmen wie Google und Ebay sowie Politiker wie den demokratischen Präsidentschaftsbewerber Barack Obama umfassen, interpretieren freien Zugang zum Internet dabei als zentrale Grundlage für ein innovatives Internet, welches durch ungerechtfertigte Diskriminierungen der großen Carrier ausgehebelt werden könnte.

Demgegenüber stehen großen Telekommunikationsanbieter wie Verizon oder AT&T sowie einflussreiche Politiker auf Seiten der Republikaner. Sie verweisen auf die immensen Investitionen, die mit dem Ausbau von fiber-to-the-home Technologie verbunden sind. Diese werden durch zusätzliche Regulierungseingriffe konterkariert, was letztlich zu einem verlangsamten Ausbau der Infrastruktur und damit einem Wohlfahrts-verlust der Allgemeinheit führt. Gleichzeitig wird von dieser Seite betont, dass es sich bei Produkt- und Preisdiskriminierung um natürliche Vorgänge in zweiseitigen Märkten handelt, welche zu einem durch Marktprozesse erreichten Gleichgewicht führen werden.

Trotz der zum Teil scharfen Diskussionen in der Vereinigten Staaten spielte das Thema Netzneutralität in der europäischen Regulierung bisher nur eine untergeordnete Rolle, auch wenn es im Rahmen des 2006 Review von der Europäischen Kommission thematisiert wurde. Vor diesem Hintergrund fand am 3. und 4. Dezember 2007 im Hotel Kanzler in Bonn eine Konferenz zu diesem Thema statt, mit dem Ziel, einerseits das Verständnis der Europäer für die amerikanische Diskussion zu schärfen und andererseits, um zu verstehen, welche Auswirkung und Bedeutung dieses Thema für die europäische Regulierung haben könnte.

Etwa 130 hochrangige Vertreter aus den betroffenen Industrien aber auch Repräsentanten von Regulierungs- und Wettbewerbsbehörden, Beratungsunternehmen und Wissenschaft nahmen an der Konferenz teil. Die Teilnehmer kamen dabei aus den Vereinigten Staaten, Asien und Europa und ermöglichten damit einen internationalen Zugang zu diesem facettenreichen Thema.

Nach einer kurzen Begrüßung durch Dr. Karl-Heinz Neumann (WIK) hielt Prof. Eli Noam (Columbia University) den Eröffnungsvortrag.

In seiner Keynote bezeichnete Prof. Noam die aktuellen Diskussionen zwischen den Befürwortern und Gegnern von Netzneutralität in den Vereinigten Staaten illustrativ als einen „Kulturkampf", „between those who want to upgrade the national infrastructure and those who want to maintain the freedom of speech." Er wies darauf hin, dass beide Positionen ihre Rechtfertigung haben, dass dies jedoch aufgrund der starken Politisierung der Diskussion in den USA in den Hintergrund gerückt ist. Als mögliche Lösung für die scheinbar unvereinbaren Positionen stellte Noam Überlegungen zu einem Kompromissvorschlag, dem sog. „Dritten Weg" vor, welcher vorsieht das Bottleneck im Accessbereich unter die Kontrolle der Endkunden zu stellen. Dieser Vorschlag wurde im folgenden angeregt von den Tagungsteilnehmern diskutiert.

J. Scott Marcus (WIK) und Prof. Ingo Vogelsang (Boston University) stellten in ihren Vorträgen überblicksartig wichtige Facetten der Diskussion dar. Marcus wies darauf hin, dass die USA aufgrund des weitgehenden Abbaus der Vorleistungsregulierung, dem Duopol aus Kabel- und Telekommunikationsincumbents im Breitbandmarkt sowie der starken Konzentration der Anbieterstruktur als Folge zahlreicher Fusionen und Unternehmensübernahmen anfälliger für Diskriminierungstendenzen erscheinen, als dies in Europa der Fall ist. Zugleich wies er darauf hin, dass die Probleme im Zusammenhang mit der Verletzung von Netzneutralität nicht auf das Festnetz beschränkt sind wie die aktuellen Diskussionen über „Wireless Network Neutrality" in den USA zeigen. Prof. Vogelsang beschäftigte sich mit den ökonomischen Implikationen von Netzneutralität. Vogelsang vertrat den Standpunkt, dass Netzneutralität nicht zwangsläufig wohlfahrtssteigernd sein muss. Stattdessen empfahl er, wenn überhaupt, mögliche Eingriffe auf solche Anbieter zu beschränken, die über beträchtliche Marktmacht verfügen. Insgesamt sollte der Fokus jedoch stärker auf Infrastrukturwettbewerb als auf zusätzlicher Regulierung liegen.

Das folgende Panel widmete sich dem Thema Netzneutralität im Festnetz. Zunächst stellte Dr. Dennis Weller (Verizon Wireless) die Perspektive eines amerikanischen Incumbents dar. Laut Weller wies Verizon im vergangenen Jahr den höchsten Capex aller U.S.-amerikanischen Unternehmen auf, weswegen er den Zusammenhang zwischen Investitionsanreizen und der Möglichkeit zur Produktdifferenzierung, welche durch Regulierungen zur Netzneutralität eingeschränkt werden würden, in den Mittelpunkt seines Vortrages stellte. Auch Dr. Klaus Müller (DTAG) sprach sich gegen weitere Regulierungsmaßnahmen aus und betonte, dass die Belange, die den Befürwortern von Netzneutralität am Herzen liegen, sich am besten durch Wettbewerb zwischen Technologieplattformen lösen ließen. Als abschließender Referent des ersten Tagungstages stellte Gerd Eickers (QSC) die Perspektive alternativer Wettbewerber auf dem deutschem Markt dar. Aus deren Sicht steht das Thema Netzneutralität aktuell nicht auf der Agenda, da, aufgrund der regulatorischen Verpflichtungen im Zugangsbereich, hinreichender Wettbewerb auf dem deutschen Breitbandmarkt erreicht wurde.

Der zweite Konferenztag wurde mit einem Panel zum Thema „Netzneutralität auf Mobilfunkmärkten" eröffnet. Zunächst sprach sich Richard Feasey (Vodafone) gegen regulatorische Eingriffe zur Sicherstellung von Netzneutralität im Mobilfunk aus, nicht zuletzt aus dem Grund, dass die meisten Anforderungen, die innerhalb der Debatte diskutiert werden, bereits zum heutigen Zeitpunkt von Vodafone erfüllt werden. Prof. Rob Frieden (Penn State University) vertrat die Ansicht, dass die Debatte über Netzneutralität auf Mobilfunkmärkten aus zwei Gründen von Bedeutung ist: Zum einen aufgrund des Umgangs der Mobilfunkanbieter mit subventionierten Endgeräten, zum anderen aufgrund der Blockierung von Diensten und Inhalten. Abschließend stellte Reinhard Wählen (Motorola) die Sichtweise eines Endgeräteherstellers dar und schloss mit der Forderung nach Flexibilität in den Standardisierungs- und Regulierungsvorschriften.

Das darauf folgende Panel beschäftigte sich mit ökonomischen Aspekten von Netzneutralität. Prof. Walter Brenner (Universität St. Gallen) stellte seine aktuellen Forschungsarbeiten zum Thema „Qualität im Internet" vor. Diese kommen zu dem Schluss, dass das aktuelle, auf best effort basierende Konzept des Internets aus ökonomischer Sicht ineffizient ist. Stattdessen schlägt Brenner vor, verschiedene Qualitätsklassen zu definieren, woraus sich eine win-win Situation für alle Betreiber ergeben könnte. Prof. Jonathan Cave (RAND Europe and University of Warwick) äußerte Zweifel, ob eine Definition verschiedener Qualitätsklassen im Internet aufgrund der unterschiedlichen Vorstellungen und Einschätzungen tatsächlich realisierbar sein könnte. Zudem wies er darauf hin, dass „walled gardens" im Vergleich zu offenen Umgebungen größere Diskriminierungspotentiale aufgrund höherer Wechselkosten aufweisen.

Nach dem Mittagessen eröffnete Prof. Bernd Holznagel (Universität Münster) das dritte Panel des zweiten Tages zum Thema Content und Pluralismus. Prof. Holznagel gab einen Überblick über europäische und deutsche Richtlinien und Gesetze, die sich mit Fragen von Diskriminierung innerhalb des IUK Sektors auseinandersetzen. Dabei kam er zu dem Schluss, dass zumindest im Falle von signifikanter Marktmacht verschiedene rechtliche Instrumente zur Verfügung stehen, um gegen die Blockierung von Inhalten vorzugehen. Im Anschluss plädierte Huey Tan (Skype) für ein pluralistisches Internet, welches den geeigneten Nährboden für innovative Geschäftsmodelle darstellt. Als Repräsentant der deutschen Kabelindustrie hob Georg Merdian (KDG) hervor, dass sich Netzneutralität eher als Problem der Telekommunikations- und weniger der Kabelnetzbetreiber darstellt, die im Content Bereich bereits weit reichenden Regulierungen (beispielsweise durch must carry rules) unterliegt. Im abschließenden Vortrag dieses Panels wies Andrew McLaughlin (Google) auf die laufenden Gespräche zwischen Google und verschiedenen Telekommunikationsanbietern hin, die das Ziel verfolgen, trotz der unterschiedlichen Positionen gemeinsame Standpunkte zu finden. Zugleich gab er eine Reihe von Beispielen für die Vielfalt des Internets, die er ohne Regelungen zum Schutz der Netzneutralität bedroht sieht.

Nach einer kurzen Kaffeepause widmete sich das vierte Panel des Tages dem Themenkreis „Regulierung und Politik". Dabei stellten die drei Referenten die Debatte um Netzneutralität vor dem Hintergrund ihres jeweiligen nationalen Hintergrunds dar. Yasu Taniwaki (Ministry of Internal Affairs and Communications, Japan) eröffnete die Runde mit der japanischen Perspektive. Taniwaki wies auf den enormen Anstieg sowohl in der Breitbandpenetration (und hier insbesondere im Bereich Glasfaser) als auch im IP-Verkehr in Japan hin, wobei letzteres eine bedeutende Herausforderung für die dortigen Behörden darstellt. Vor diesem Hintergrund regte Herr Taniwaki an, dass in der Diskussion über Netzneutralität zwischen den verschiedenen Arten von IP-Stream differenziert werden sollte. Im Bezug auf Deutschland sah Frau Dr. Iris Henseler-Unger (Bundesnetzagentur) ebenfalls keine konkrete Notwendigkeit für zusätzliche regulatorische Verpflichtungen. Stattdessen wies sie auf die positive Wettbewerbsentwicklung auf den deutschen Breitbandmärkten hin, und äußerte die Einschätzung, dass Wettbewerb auf Netzwerkebene als geeignetes Mittel erscheint, um ungerechtfertigter Diskriminierung vorzubeugen. Als abschließender Referent gab Dr. Patrick deGraba (Federal Trade Commission) einen Überblick über die Situation in den USA und insbesondere über wichtige regulatorische Entscheidungen, die Einfluss auf den in der Konferenz behandelten Themenkreis hatten. Dabei wurde deutlich, dass die U.S-amerikanische Regulierungspolitik in weitaus größerem Maße von Präzedenzentscheidungen geprägt ist, als dies in Europa der Fall ist, was wiederum den Handlungsspielraum der zuständigen Behörden gegebenenfalls einschränken kann.

Zum Abschluss der zweitätigen Konferenz diskutierten Ferenc Banhidi (National Communications Authority Hungary), Dr. Richard Cawley (European Commission) und Prof. Pierre Larouche (Tilburg University) mit Dr. Neumann über die Ergebnisse der Veranstaltung. Cawley äußerte Zweifel, ob mögliche Verstöße gegen Netzneutralität wirklich nur bei Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht ein Problem darstellen und daher mit dem vorhandenen Instrumentarium gelöst werden könnten wie es zahlreiche seiner europäischen Vorredner vermutet hatten. Herr Banhidi wies darauf hin, dass die Märkte, auf denen tatsächlich Gefahr hinsichtlich der Verletzung von Netzneutralität besteht, nicht in die überarbeitete Märkteempfehlung aufgenommen wurden, obwohl sich die Kommission im Rahmen des 2006 Review mit der Thematik auseinandergesetzt hatte. Prof. Larouche äußerte schließlich die Einschätzung, dass sich in Europa weniger die Frage nach den passenden Werkzeugen sondern nach deren Anwendung durch die Regulierer stellen dürfte.

In seinem Schlusswort hob Dr. Neumann daher auch hervor, dass trotz wertvoller Anhaltspunkte in wichtigen Fragen weiterhin reichlich Raum für Diskussionen bestehen bleibt. Nicht zuletzt habe die Konferenz aber gezeigt, dass das Thema Netzneutralität in Europa weit weniger emotional, sondern problemorientiert angegangen wird, als dies in den USA der Fall ist.

J. Scott Marcus
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