New pricing rules for copper and fibre access, the modern equivalent asset approach

Focus Workshop des WIK am 13. März 2013 in Brüssel

Dieser Workshop, an dem Vertreter von Regulierungsbehörden und Carriern teilnahmen, fokussierte auf die aktuell sehr kontrovers in Europa diskutierte Frage der künftigen Wholesalepreisgestaltung für die Kupfer-TAL. Ökonomisch sind hier die adäquaten Preise bei stetig sinkender Kupferanschlussnachfrage und der immer stärkeren Verbreitung von Glasfaseranschlüssen zu bestimmen. Alle Regulierungsbehörden stehen vor dieser Frage der Preissetzung bei infrastrukturellem technischen Fortschritt. Sollten sie für die Kupfer-TAL weiter am bisherigen FL-LRIC Kostenstandard festhalten oder sollen sie die Preissetzung eher an den Kosten des Glasfaserzugangs, der heute sicherlich als das Modern Equivalent Asset (MEA) des Kupferzugangs anzusehen ist, ausrichten?

Aus einer europäischen Politikperspektive ist dieses Regulierungsthema, auf das alle europäischen NRAs eine Antwort finden müssen, durch die Vorlage eines Empfehlungsentwurfs der Kommission zu „Non-Discrimination obligations and costing methodologies" im Dezember letzten Jahres vorangetrieben worden. Diese Empfehlung wird durchaus kontrovers in Europa diskutiert. Vor diesem Hintergrund adressierte der Workshop folgende Themenfelder:

  • What does economic theory tell us about access pricing in technological transition?
  • What are the pitfalls of further applying FL-LRIC to copper-based ULL?
  • How have NRAs adopted copper pricing as a response to shrinking demand?
  • What are the new concepts of the Draft Commission Recommendation?
  • What are the impacts of various pricing concepts on the incentives to invest in fibre for incumbents and altnets?

Im Eröffnungsvortrag stellte Stefan Kramer von DG Connect Konzeption und Inhalt des Empfehlungsentwurfs der Kommission vor. Er hob hervor, dass der Gemeinsame Markt, die technologieneutrale Incentivierung von NGA-Investitionen sowie die Schaffung von Rechtssicherheit und Vorhersehbarkeit im Hauptfocus der Kommission standen. Der Ansatz der Kommission sieht zwar generell eine Current Cost Bewertung von Netzelementen vor, reusable Assets für Civil Engineering sollten dagegen jedoch nach einer Index-Methode basierend auf den historischen Kosten bewertet werden. In der Diskussion wurde die Orientierung an FTTC als MEA für die TAL kontrovers diskutiert. Bei dem vorgesehen Replizierbarkeitstest hob Kramer hervor, dass er nicht flächendeckend für alle Produkte und Produktvarianten durchgeführt werden soll, sondern nur für Flaggschiff-Produkte.

In seinem ökonomischen Grundsatzvortrag charakterisierte Karl-Heinz Neumann vom WIK Inhalt und Implikationen des regulatorisch weit verbreiteten Kostenstandards FL-LRIC. Er hob insbesondere die ökonomischen Voraussetzungen der Anwendung dieses Kostenstandards hervor. Vor diesem Hintergrund begründete er die These, dass dieser Kostenstandard aktuell nicht mehr für die Kupfer-TAL anwendbar sei, weil (1) die Nachfrage nach TALs sinkt, (2) entgegen dem wettbewerblichen Standard steigende Kosten bei sinkender Nachfrage sich ergeben würden und (3) die Kupfer-TAL nicht mehr die MEA-Technologie im Anschlussbereich sei. Vor diesem Hintergrund stellte er verschiedene Alternativen zur Preissetzung nach FL-LRIC vor und bewerte diese im Detail. Zum Abschluss verwies er auf die Änderung der Preisregulierungspraxis bei einigen NRAs, die auf diese Situation bereit mit Änderung ihrer Regulierungspraxis reagiert haben.

Neue Ansätze zur Bepreisung der Kupfer-TAL waren der Kern des zweiten Teils des Workshops. Thomas Plückebaum vom WIK leitete mit einem Überblick über die sich anbahnende geänderte Regulierungspraxis in Spanien, Deutschland und Dänemark ein.

Francesco Materia von der französischen Regulierungsbehörde ARCEP stellte vor, wie seit 2005 in Frankreich der Übergang von CCA auf historische Kosten bei der Kupfer-TAL erfolgte. Zwei Allokations- und Bewertungsaspekte sind in Frankreich besonders markant. Die Allokation der Kabelkanalkosten zwischen Kupfer- und Glasfaser-TAL erfolgt in Frankreich auf Basis der tatsächlichen Kundenanschlüsse und nicht auf Basis der in Anspruch genommenen Kapazität. Dies führt in den ersten Jahren zu einer (gewollten) Subventionierung von Glasfaseranschlüssen; erst im Zeitablauf wird dies wieder ausgeglichen. Vor dem Hintergrund einer durch die Glasfasertechnologie geänderten wirtschaftlichen Lebensdauer von Elementen des Kupfernetzes verkürzte ARCEP die Abschreibungsdauer bei Kupferkabeln von 25 auf 13 Jahre und erhöhte sie für Kabelkanalanlagen von 40 auf 50 Jahre.

Frank Vergouwen stellte vor, wie die niederländische Regulierungsbehörde OPTA auf die zurückgehende TAL-Nachfrage und den Übergang von Kupfer- auf Glasfaseranschlusstechnologie reagiert hat. Bis 2011 wurde die Kupfer-TAL auf Basis der Kostenangeben von KPN reguliert. 2012 konstatierte OPTA, dass Nachfragerückgang, Unsicherheit und der Übergang zu FTTH den bisherigen Ansatz der Kostenorientierung nicht mehr adäquat sein lässt. Insbesondere würde die Behörde den Übergangsprozess möglicherwiese nachteilig beeinflussen. Daher entschied OPTA, für die Kupfer-TAL ein Safety Cap auf Basis des zuletzt festgelegten Preises vorzunehmen, der auf Basis eines Preisindex fortgeschrieben wird. Diesem Preis fehlt bewusst jeder weitere Kostenbezug.

Besonders weitrechend hat die schwedische Regulierungsbehörde PTS auf die technologischen Änderungen im Access-Bereich reagiert, wie Bo Andersson, der Chefökonom der Behörde berichtete. In Schweden ist der Glasfaserausbau und auch die Penetration der Anschlüsse weit fortgeschritten. PTS betrachtet FTTH als das MEA für Anschluss; insofern werden auch die Wholesale-Preise für die Kupfer-TAL auf Basis der Kosten von FTTH bestimmt, allerdings ohne die unterschiedliche Werthaltigkeit beider Anschlüsse zu berücksichtigen. Die so bestimmten Kosten führten nur zu geringfügigen Preissteigerungen gegenüber den bisherigen kupferbasierten Kosten.

Der Prozess der Neubestimmung der Kupfer-TAL-Preise ist in der Schweiz noch nicht abgeschlossen, wie René Dönni Kuoni vom Schweizer Bakom berichtete. In der Diskussion befindet sich ein neuer MEA-Ansatz zur Bestimmung der Kupfer-TAL-Preise. Danach sollen sich die Kupferpreise aus den Kosten der Glasfaser-TAL abzüglich eines Performance-Deltas zwischen Kupfer- und Glasfaseranschlüssen berechnen. Das Performance-Delta soll dabei aus Marktpreisen abgeleitet werden.

Die Diskussionen auf dem Workshop zeigten, dass durchaus unterschiedliche Reaktionen auf die geänderten ökonomischen Rahmenbedingungen im Anschlussbereich folgen können. Diese Unterschiede haben auch damit zu tun, welchen Pfad die NGA-Entwicklung in einem Land nimmt. Die BEREC-Stellungnahme zum Empfehlungsentwurf der Kommission und die vielfältigen Änderungsvorschläge lassen erwarten, dass bei dieser Empfehlung das letzte Wort noch nicht gesprochen ist.

Peter Kroon
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